Konsekuensi Bentuk Negara: Krisis Eropa, AS & Kita Negara – konfederasi, negara federal dan negara kesatuan, apa soalnya?

Government shutdown di Amerika Serikat akhirnya berakhir juga, walaupun tidak ada jaminan kebuntuan ini tidak akan terjadi lagi. Ia bukan yang pertama kali, bukan pula yang terakhir.
Sementara itu, krisis ekonomi Eropa masih terus berlangsung tanpa ujung yang jelas. Parlemen Eropa boleh bersidang dan berbagai regulasi ditelurkan, tetapi nasib Eropa tetap saja tergantung pada Jerman dan Angela Merkel.
Persoalan demikian sudah sering dibahas dari aspek ekonomi Eropa ataupun politik kepartaian di AS. Namun, saya ingin mengulasnya dari aspek bentuk negara dan bagaimana relevansinya bagi kita. Bagi saya, persoalan kontemporer di Eropa dan AS adalah akibat dari bentuk negara mereka, yaitu negara konfederasi dan negara federal. Tampaknya kedua bentuk negara ini sedang merumuskan dirinya kembali dalam berhadapan dengan dinamika kontemporer, seperti globalisasi, interdependensi ekonomi serta kecenderungan teknologi komunikasi dalam memperkuat jaringan-jaringan lokal.
Dari kesulitan dan persoalan mereka, Indonesia dapat bercermin. Kita harus mengerti kelemahan dan kekuatan bentuk negara mereka, untuk semakin menyempurnakan bentuk negara kita, yaitu negara kesatuan, dalam menghadapi berbagai tantangan dan perubahan di masa depan.

Konfederasi Eropa
Uni Eropa (EU) adalah negara konfederasi, dengan pusat pemerintahan di Brussel. Ia dilengkapi dengan sebuah parlemen dan seorang presiden yang memegang kekuasaan simbolik. Selain itu, EU juga memiliki sebuah bank sentral, yang menerbitkan mata uang Eropa (Euro). Lembaga-lembaga inilah yang menjalankan fungsi pemerintah pusat dalam bentuk negara konfederasi di Eropa.
Dalam sejarahnya, EU terdiri dari sejumlah negara yang berdaulat sepenuhnya. Secara perlahan mereka berevolusi untuk mengintegrasikan diri dalam sebuah perserikatan yang lebih besar, sebuah “perhimpunan sukarela” dari 28 negara anggotanya. Alasan utamanya adalah efisiensi ekonomi dan trauma perang besar (Perang Dunia I dan II) yang memakan jutaan korban warga Eropa. Integrasi ini kemudian mengambil bentuk sebuah ikatan longgar, a loosely integrated union, yang berkembang dalam bentuk konfederasi Eropa sebagaimana yang kita kenal sekarang.
Negara-negara tersebut bersepakat untuk membentuk pemerintahan EU secara terbatas, dengan parlemen yang kewenangannya terbatas pula. Beberapa kewenangan yang sebagian diserahkan kepada pemerintah EU tersebut adalah kebijakan imigrasi, lingkungan hidup, perburuhan, perdagangan internasional, kesejahteraan sosial, dan semacamnya. Dari semua itu, yang paling fundamental adalah penyerahan total dari kewenangan moneter masing-masing negara, dengan berdirinya Bank Sentral Eropa dan lahirnya mata uang Euro 15 tahun silam.
Di luar hal itu, masing-masing negara anggotanya tetap mempertahankan kedaulatan penuh atas kewenangan pertahanan dan keamanan, hubungan luar negeri, dan terutama kewenangan fiskal (penetapan pajak, belanja pegawai, dan anggaran pemerintah, seperti APBN di Indonesia). Masing-masing negara tetap berdaulat sebagai negara “normal”. Kata kuncinya adalah kedaulatan, sovereignty. Inilah salah satu ciri negara konfederasi.
Bukanlah hal yang mudah untuk mengelola tata kelembagaan konfederasi Eropa: kewenangan moneter dan kewenangan fiskal diatur oleh dua otoritas berbeda. Di sinilah terletak persoalan endemik yang akan terus mengganjal bentuk negara konfederasi seperti di Eropa.
Ketika kebijakan moneter dan fiskal berada dalam dua locus kedaulatan yang berbeda maka kesimpangsiuran yang berefek negatif pada masing-masing negara ataupun keseluruhan konfederasi senantiasa dapat mencuat sewaktu-waktu. Kebijakan moneter berada pada tataran Bank Sentral Eropa, sementara tiap-tiap negara anggota membuat kebijakan fiskal untuk merespons kepentingan ekonomi dan politik yang secara riil mereka hadapi. Aturan tentang pembatasan defisit terus dilanggar karena kaum politisi di Yunani dan Italia, misalnya, berwenang sepenuhnya dalam melahirkan kebijakan fiskal populis untuk membiayai berbagai program kesejahteraan sosial mereka. Kaum politisi mencari popularitas elektoral, tanpa harus memperhatikan kehendak Bank Sentral dalam menjaga keseimbangan moneter di Eropa.
Yang lebih rumit lagi, bentuk negara konfederasi mempersulit negara-negara anggotanya untuk mengambil aksi bersama, collective actions, dalam mengatasi krisis ekonomi yang berlarut-larut. Di Parlemen Eropa proses perundingan begitu bertele-tele di antara 28 negara anggota yang sepenuhnya berdaulat. Merumuskan kebijakan sudah begitu sulit–bayangkan betapa rumitnya proses implementasi kebijakan di tiap negara tersebut.
Persoalan aksi bersama inilah, bukan hanya dalam hal moneter dan fiskal, tapi juga untuk seluruh persoalan kebijakan dalam rangka kesatuan Uni Eropa, yang pada dasarnya menjadi batu sandungan terbesar. Jangan berharap bahwa EU bisa membuat kebijakan dengan cepat untuk hal apapun, dibandingkan misalnya dengan proses pengambilan keputusan di AS.
Dalam proses kebuntuan di EU, akhirnya tetap dibutuhkan pemimpin kuat, yang “memaksakan” arah kebijakan tertentu untuk keseluruhan EU. Inilah peran Angela Merkel dan Jerman, yang membuatnya disegani sekaligus dibenci oleh rakyat negara-negara Eropa lainnya. Bola kepemimpinan sekarang berada di kaki Jerman, dengan kekuatan ekonominya yang dahsyat. Pertanyaan terbesar di Eropa sekarang adalah seberapa jauh, seberapa cepat, Merkel dan Jerman dapat menggunakan semua itu untuk mengatasi kelemahan bentuk negara konfederasi, serta pada akhirnya mendorong the rebirth of the European economy.

Amerika Serikat
Bagi publik AS, proses pengambilan keputusan di EU sungguh menjengkelkan. Di AS, banyak kebijakan, seperti kebijakan pertahanan dan luar negeri, langsung diputuskan oleh presiden. Kebijakan moneter dan fiskal bersinergi secara cepat pada tingkat federal. Aksi bersama pemerintah federal paling-paling harus dikonsultasikan dengan parlemen, yaitu Senat dan Kongres, dengan proses yang biasanya relatif cepat. Perbedaan keduanya adalah konsekuensi perbedaan bentuk negara.
Sejarah pemerintahan AS dimulai dengan munculnya 13 koloni independen di bawah kekuasaan Inggris Raya. Revolusi kemerdekaan AS bermula ketika ke-13 koloni ini bersepakat untuk merdeka. Untuk itu mereka merumuskan sebuah pemerintahan bersama dalam bentuk negara federal, yang diatur mengikuti asas trias politica, dengan seorang presiden yang duduk di puncak pimpinan eksekutif, yang juga berperan sebagai kepala negara.
Masing-masing koloni kemudian menjadi negara bagian, states, dan mengirimkan perwakilannya untuk mengisi Senat dan Kongres. Negara-negara bagian inilah yang kemudian menyerahkan sebagian kewenangannya kepada pemerintah federal.
Pada awalnya, yang diberikan kepada pemerintah federal sangat terbatas, yaitu hanya kewenangan pajak secara terbatas untuk membiayai administrasi pemerintah pusat dan hubungan luar negeri. Kebijakan pertahanan dan keamanan tadinya tetap di tangan pemerintah negara bagian, belakangan ketika pergerakan pasukan secara terkoordinasi perlu dilakukan lebih efektif, kewenangan pertahanan diserahkan ke pemerintah federal. Dalam perjalanannya kemudian, kewenangan fiskal dan moneter juga mengalami peralihan yang sama.
Intinya adalah ke-13 koloni tersebut menyerahkan otoritasnya secara bertahap kepada pemerintah federal. Namun residual power, yaitu kewenangan-kewenangan yang tidak diserahkan, tetaplah menjadi kewenangan negara bagian. Dalam hal ini kata kuncinya adalah kewenangan, bukan kedaulatan. Dalam negara federal, kedaulatan berada pada pemerintah federal.
Pada awalnya, ketika pemerintah negara-negara bagian tidak terlalu suka memberi kewenangan yang cukup besar kepada pemerintah federal, muncullah kaum intelektual yang dinamakan The Federalist, dengan James Madison sebagai tokoh utamanya, yang mengkampanyekan perlunya memperkuat pemerintah federal jika AS ingin menjadi negara yang kuat.
Dalam banyak hal, kaum Federalist, lewat kumpulan perdebatan yang terkenal dan diterbitkan dalam The Federalist Papers, lumayan berhasil. Setelah dua abad, kewenangan pemerintah pusat AS sekarang ini jauh lebih besar. Pengambilan keputusan menjadi lebih cepat, apalagi jika berhadapan dengan pihak luar negeri, baik lawan maupun kawan.
Namun kedigdayaan AS ini tetaplah menyimpan bara dalam sekam, yaitu dalam hubungan pusat-daerah. Karena kewenangan pemerintah federal diberikan oleh negara bagian, maka selalu saja ada politisi lokal yang mengembangkan retorika “menarik kewenangan” pemerintah federal yang dianggap sudah “kebablasan”. Blame game terhadap Washington DC. selalu menjadi retorika rutin dalam pemilu di distrik pemilihan di setiap negara bagian. Dalam situasi krisis, retorika ini semakin menguat dan mempengaruhi dinamika politik di tingkat nasional.
Tarik-menarik inilah yang dimanfaatkan oleh kaum Tea Party yang berkampanye pada tataran akar rumput di distrik pemilihan. Tea Party bukanlah partai politik, namun sebuah gerakan kaum konservatif radikal, yang meminjam nama peristiwa pemberontakan koloni Boston terhadap Inggris Raya. Tea Party ini menginfiltrasi Partai Republik yang memang cocok dengan ideologi mereka.
Partai Republik adalah partai beraliran konservatif yang terkenal dengan semboyan small government atau limited government. Semboyan ini kemudian digunakan oleh Tea Party untuk menyerang “gurita negara federal” dan mengembalikan perannya yang kecil dan terbatas. Mereka beroperasi di level negara bagian, khusunya di distrik-distrik pemilihan yang telah ditata sedemikian rupa, lewat pengaturan gerrymandering, sehingga menjadi sangat konservatif.
Wakil-wakil dari distrik pemilihan yang konservatif ini masuk ke Senat dan Kongres membawakan sebuah tujuan ganda: pengebirian kewenangan pemerintah federal, yang diiringi dengan penguatan otoritas pemerintah negara bagian.
Salah satu manifestasinya bisa kita lihat dalam perjuangan mereka melawan kebijakan utama Presiden Obama, yaitu Obamacare, sebuah terobosan baru dalam dunia kesehatan dan asuransi publik di AS. Perjuangan merekalah yang mengakibatkan kebuntuan kebijakan, yang berujung pada government shutdown yang beberapa minggu lalu menghantui publik AS. Mereka menghalangi kesepakatan dalam merumuskan APBN mereka, menutup kemungkinan bernegosiasi, agar pemerintah federal tidak mendapatkan dana yang memadai untuk menjalankan program kesehatan yang menjadi kebanggaan Presiden Obama.
Kerugian yang terjadi akibat kebuntuan tersebut mencapai ratusan miliar dolar, atau ribuan trilun rupiah. Walaupun akhirnya, setelah berjalan dua minggu, kompromi bisa dicapai, sehingga pemerintah berjalan normal kembali, namun kompromi yang terjadi bersifat sementara. Konflik berikutnya mungkin muncul di bulan Januari tahun depan ketika Senat dan Kongres AS membicarakan pembayaran utang luar negeri dan pembatasan jumlahnya.
Cukup banyak pengamat yang berpandangan bahwa nasib pemerintahan Obama sangat tergantung pada kemampuan dia dalam mengatasi desakan aktivis Tea Party tersebut: mampukah dia menciptakan ruang-ruang kompromi, tanpa harus mengecilkan berbagai program utama yang dibanggakannya? Ataukah persoalan itu terlalu sulit, terlalu endemik sebagai kelemahan bentuk negara federal di AS, sehingga Obama hanya mampu menghasilkan kompromi temporer, dan dunia kebijakan di negara Paman Sam itu terus dihantui oleh konflik yang menajam?

Indonesia
Walaupun persoalan krisis ekonomi Eropa dan shutdown AS adalah persoalan yang bersumber pada masalah “dalam negeri” mereka, namun tetap saja persoalan itu mengimbas secara global. Interdepedensi dalam globalisasi membuat kita harus mengantisipasinya.
Beberapa hal perlu kita lakukan. Kita harus mengerti akar persoalan di EU dan AS serta merumuskan kebijakan yang tepat untuk melindungi ekonomi ataupun kepentingan nasional kita. Selain itu, kita harus memperkuat diri, terus mendorong agar bentuk negara kesatuan RI cukup adaptif serta mampu menahan gelombang-gelombang krisis yang mungkin terjadi.
Dalam hal terakhir ini, kita harus semakin mengerti elemen-elemen dasar yang mempengaruhi bekerjanya tata pemerintahan RI secara keseluruhan. Elemen dasar tersebut tercermin dalam beberapa konsep, seperti kedaulatan, kewenangan, hubungan pusat-daerah, tindakan kolektif, serta dinamika perumusan kebijakan, baik di parlemen maupun di eksekutif.
Untuk itu, kita perlu melihat kembali bagaimana bentuk dan struktur negara kita dan berbagai konsekuensinya serta ranjau-ranjau yang harus kita antisipasi dalam perjalanan kita ke depan.
Bukan kebetulan jika bentuk negara RI adalah negara kesatuan. Negara Kesatuan Republik Indonesia dimulai dari Proklamasi Kemerdekaan 1945. Sehari kemudian barulah UUD 1945 disahkan. Di dalamnya dikatakan bahwa pemerintah pusat RI mengambil bentuk negara kesatuan, yang dipimpin oleh seorang presiden, yang berfungsi sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan sekaligus.
Prinsip check and balances diatur melalui pembentukan parlemen nasional (DPR). Berbanding terbalik dengan logika pembentukan negara federal, pemerintah pusat inilah yang membentuk satuan-satuan pemerintahan daerah yang kemudian disebut propinsi, kabupaten dan kota. Pemerintah pusat kemudian memberikan sebagian kewenangannya kepada satuan-satuan pemerintah daerah tersebut.
Dalam negara kesatuan, residual power berada pada pemerintah pusat. Dengan demikian kewenangan yang tidak diberikan kepada pemerintah daerah tetaplah menjadi otoritas pemerintah pusat. Kedaulatan tetap berada di tangan pemerintah pusat. Dalam hubungan pusat-daerah, kata kuncinya adalah kewenangan, bukan kedaulatan.
Jika pada awal kemerdekaan AS, titik berat kewenangan di tangan negara bagian, pada masa-masa awal kemerdekaan RI titik beratnya berada pada pemerintah pusat. Dalam pemerintahan Orde Lama maupun Orde Baru, struktur kewenangan yang ada sangat sentralistik. Proses desentralisasi dan otonomi daerah yang betul-betul nyata barulah dimulai dalam Era Reformasi.
Daerah-daerah otonom pada tingkat provinsi, kabupaten dan kota baru tercipta setelah sebagian kewenangan diserahkan oleh pemerintah pusat melalui terobosan desentralisasi dalam beberapa undang-undang di tahun 1999 dan 2004. Dalam desain baru ini, pemerintah pusat tetap memegang kewenangan tertentu secara mutlak, yaitu kewenangan pertahanan dan keamanan, luar negeri, moneter dan fiskal serta agama. Di luar itu, dalam urusan pendidikan, kesehatan, dan pelayanan publik, misalnya, pemerintah daerah menjadi aktor terdepan, dengan dukungan pemerintah pusat lewat kebijakan anggaran dan pembinaan kelembagaan.
Penyakit endemik dalam negara kesatuan adalah kecenderungan sentralisme kekuasaan yang diikuti dengan berbagai penyeragaman yang mematikan variasi kedaerahan dan inisiatif lokal yang menyertainya. Namun, koreksi terhadap sentralisme kekuasaan tersebut dalam bentuk desentralisasi dan otonomi daerah tidaklah boleh melemahkan pemerintah pusat sehingga menyulitkan pembuatan keputusan secara kolektif sebagai suatu bangsa. Desentralisasi justru membutuhkan pemerintah pusat yang kuat.
Memperkuat daerah dengan cara memperlemah pemerintah pusat hanya akan membuat Indonesia berayun pada pendulum sentralisme ekstrem menuju desentralisme ekstrem. Desentralisme ekstrem hanya akan mengarahkan kita pada jebakan ketegangan pusat-daerah seperti yang dialami dalam negara federal. Selain itu, jika pembagian kewenangan terlalu mengebiri peran pemerintah pusat, serta menciptakan proses yang terlalu bertele-tele dalam pengambilan keputusan, maka Indonesia dapat terjebak dalam kelemahan yang telah menjepit Eropa pada beberapa tahun terakhir ini.
Yang kita perlukan sekarang adalah penyempurnaan struktur kewenangan dalam format negara kesatuan sehingga tercipta keseimbangan yang lebih baik lagi dalam hubungan pusat-daerah.
Dalam konteks itu, kita perlu melihat persoalan yang ada dalam kerangka yang dinamis. Pendekatan modern dalam hubungan pusat-daerah tidak lagi berdasarkan ideologi, kedaerahan ataupun nasionalisme sempit. Pendekatan modern lebih mengedepankan rasionalitas dan distribusi fungsi yang tepat pada lapisan-lapisan pemerintahan yang bertingkat.
Pertanyaan utama yang perlu kita jawab adalah, “Fungsi-fungsi pemerintahan apa yang paling tepat bagi pemerintah pusat, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten dan kota?”
Pertanyaan yang sama sebenarnya juga berlaku bagi negara federal maupun konfederasi. Diskusi yang rasional tentang distribusi fungsi pada masing-masing lapisan pemerintahan haruslah dilakukan dengan melihat pengalaman dan best practices di negara-negara lain. Distribusi fungsi ini juga bisa berubah sesuai dengan situasi dan tantangan nasional. Istilah bahasa Jawanya, distribusi fungsi ini bisa dikiyak-kiyuk sedemikian rupa untuk mencari titik keseimbangan yang tepat dalam hubungan pusat-daerah.
Kita berharap bangsa Eropa dan AS dapat menemukan solusi yang tepat agar persoalan sistemik yang muncul dari konsekuensi bentuk negara mereka tidak terus menerus menghantui mereka dan dunia. Bersamaan dengan itu, kita harus belajar dari pengalaman mereka untuk memperkuat NKRI sehingga kita siap menghadapi berbagai imbas global yang mungkin terjadi.
Kita bersyukur bahwa para pendiri negara kita memilih bentuk negara kesatuan. Namun masih ada pekerjaan rumah yang harus kita selesaikan agar NKRI terus menjadi bingkai yang kuat dan dinamis dalam mengiringi langkah bangsa Indonesia dalam mengarungi perjalan zaman.

Jakarta, 31 Oktober 2013
Andi Mallarangeng, doktor ilmu politik Northern Illinois University, AS
Sumber: http://analisis.news.viva.co.id/news/read/455197-konsekuensi-bentuk-negara–krisis-eropa–as—kita

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s